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OVG Nordrhein-Westfalen untersagt Gesundheitsministerin Warnungen vor E-Zigaretten

Der 13. Senat des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat es der Landesregierung per einstweiliger Anordnung untersagt, vor E-Zigaretten zu warnen (OVG NRW, Beschluss vom 23.4.2012, Az. 13 B 127/12)

Sachverhalt
Die Antragstellerin ist Produzent sogenannter E-Zigaretten, die sie auch selbst verkauft. Dies sind Produkte, bei denen eine verdampfte Flüssigkeit (Liquid) inhaliert wird ohne dass es zu einem Verbrennungsvorgang kommt. Bei vielen Herstellern wird Nikotin zugesetzt. E-Zigaretten befinden sich seit geraumer Zeit auf dem Vormarsch. Sie verbreiten sich recht schnell und finden vor allem bei jüngeren Menschen erhöhten Zuspruch, da sie häufig mit Geschmacksträgern versetzt werden. Die Gefahr, die von E-Zigaretten ausgeht, ist seit jeher Gegenstand heftiger Diskussionen.

Im Dezember 2011 veröffentlichte der Antragsgegner, das Landesministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alters (Gesundheitsministerium), eine Pressemitteilung in der vor E-Zigaretten gewarnt wurde. In der Mitteilung hieß es u. a "… Gesundheitsministerin Barbara Steffens hat heute vor dem Verkauf von elektronischen Zigaretten gewarnt. [...] ‚Der Handel und der Verkauf von E-Zigaretten sowie von liquidhaltigen Kartuschen, Kapseln oder Patronen für E-Zigaretten sind, sofern die arzneimittel- und medizinprodukterechtlichen Vorschriften nicht eingehalten werden, gesetzlich verboten. Insbesondere nikotinhaltige Liquids dürfen nur mit einer arzneimittelrechtlichen Zulassung in den Verkehr gebracht werden. Bei nikotinfreien Liquids ist im Einzelfall anhand der Inhaltsstoffe zu prüfen, ob sie den arzneimittelrechtlichen Vorschriften unterliegen. Wer gegen die genannten Vorschriften des Arzneimittelgesetzes verstößt, setzt sich der Gefahr strafrechtlicher Ahndung aus. …"
Die Antragstellerin begehrte im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, es dem Ministerium zu untersagen, vor E-Zigaretten in der dargelegten Form zu warnen. Das zunächst mit der Sache befasste Verwaltungsgericht Düsseldorf lehnte den Antrag ab. Aufgrund des Rechtsmittels der Antragstellerin hatte nun der OVG NRW zu entscheiden.

Warnung war rechtswidrig - Auszug aus den Gründen
Das OVG NRW gab dem Antrag im Wesentlichen statt und hob den Beschluss des VG Düsseldorf auf.

Zur Begründung führten die höchsten Verwaltungsrichter des Landes NRW aus, dass auch unter Berücksichtigung der medialen Berichterstattung in den Medien über die Verkehrsfähigkeit der E-Zigarette viel dafür spreche, dass die streitigen Äußerungen des Gesundheitsministeriums de facto wie ein Verbot wirkten. Aufgrund dieser faktischen Wirkungen der Äußerungen der Ministerin sei die rechtliche Würdigung des Ministeriums nicht bloß auf ihre Vertretbarkeit hin zu überprüfen. Das Gericht selbst habe vielmehr eine eigene juristische Wertung am Maßstab des Arzneimittel- und Medizinproduktegesetzes vorzunehmen.

Danach seien die in der Pressemitteilung des Gesundheitsministeriums enthaltenen Äußerungen in Form einer Warnung rechtswidrig. Denn weder die E-Zigarette selbst noch das nikotinhaltige Liquid unterfielen dem Arzneimittel- oder Medizinproduktegesetz. Das Liquid erfülle nämlich schon nicht die gesetzlich normierten Voraussetzungen einer Arznei. Denn bei den fraglichen Produkten stehe nicht die Entwöhnung vom Nikotinkonsum oder die Linderung einer bestehenden Nikotinabhängigkeit im Vordergrund. Auch habe die E-Zigarette keine therapeutische oder prophylaktische Zweckbestimmung. Diese seien für ein Arzneimittel allerdings zwingende Eigenschaften. Da es sich bei E-Zigaretten und Liquids demzufolge nicht um Arzneien oder Medizinprodukte handelt, können weder das Arzneimittel- noch das Medizinproduktegesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Warnungen des Gesundheitsministeriums herhalten, so das OVG NRW. In Ermangelung einer Ermächtigungsgrundlage wurde die Pressemitteilung damit im Ergebnis für rechtswidrig befunden und dem Unterlassungsanspruch der Antragstellerin stattgegeben.

Kommentar und Bewertung
Der Beschluss des OVG NRW ist vor allem wegen der Streitsache äußerst interessant. E-Zigaretten rücken immer weiter in den Fokus der Öffentlichkeit. Die Politik neigt häufig dazu, vorschnell einzugreifen. Dies zeigt auch der vorliegende Sachverhalt. Denn nur durch die Wortwahl der Pressemeldung war es dem Gericht möglich, eine faktische Verbotswirkung anzunehmen und sodann eine eigene rechtliche Prüfung anzustellen. Wenn das Gesundheitsministerium seine Äußerungen etwas gründlicher überdacht und sich wesentlich zurückhaltender geäußert hätte, wäre die bloße Aufgabenzuweisung des Ministeriums als Ermächtigungsgrundlage für die Warnung ausreichend gewesen und die Äußerungen hätten vor Gericht Bestand gehabt.

OVG NRW, Beschluss vom 23.4.2012, Az. 13 B 127/12