Gemeinde darf kostenlose Passfotos anbieten
Die Kommunalverwaltung der im westlichen Münsterland liegenden 22.000-Einwohner-Stadt Vreden bietet ihren Bürgern seit 2011 im Zusammenhang mit der Ausstellung von Ausweispapieren einen in der deutschen Verwaltungslandschaft außergewöhnlichen Service an. Die Vredener können die für die Ausstellung bestimmter Ausweispapiere gesetzlich vorgeschriebenen Passbilder bequem und kostenlos im Amtsgebäude fertigen lassen. Dazu gehören insbesondere Kopffotos, die die biometrischen Vorgaben für Personalausweis und Reisepass erfüllen. Städtische Mitarbeiter im Bürgerbüro bieten den Ausweis-Antragstellern an, ihnen entsprechende Fotos digital herzustellen. Für diesen Service fallen keinerlei Gebühren an. Die Fotos dürfen von den Behördenmitarbeitern ausschließlich für die jeweils beantragten Ausweisdokumente zur Verfügung gestellt werden.
Die Inhaberfirma eines Vredener Fotogeschäfts, das unter anderem auch den gesetzlichen Vorgaben entsprechende biometrische Passfotos im Angebot hat, fühlte sich durch den behördlichen Foto-Service in der Ausübung ihres Gewerbes beeinträchtigt und sogar in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht. Die Firma ging gerichtlich gegen die Stadt vor. Ihr Ziel war die richterliche Anerkennung eines ihrer Meinung nach ihr zustehenden wettbewerbsrechtlichen Unterlassungsanspruchs.
Das von der Firma in dieser Sache angerufene Landgericht Münster hat die entsprechende Klage am 22.03.2013 abgewiesen (Az. 023 O 146/12). Das als Berufungsinstanz mit dem Fall befasste Oberlandesgericht Hamm verwies den Rechtsstreit nach einer von den Rechtsvertretern der Stadt vorgebrachten verfahrensrechtlichen Rüge hinsichtlich der Zuständigkeit der Zivilgerichtsbarkeit an das Verwaltungsgericht Münster.
Ohne mündliche Verhandlung kamen die Münsteraner Verwaltungsrichter am 08.05.2015 zu dem Urteil, dass die Klage abzuweisen sei. Demnach dürfen Ausweisbehörden in der Art und Weise, wie es in Vreden praktiziert wird, Passfotos erstellen. Das Gericht sah einen Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften, insbesondere gegen die nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung, als nicht gegeben an.
Die Klagepartei hatte ihr Begehren, die Stadt zum Unterlassen der Foto-Herstellung zu zwingen, vor allem auf das Argument gestützt, die Stadt greife als öffentliche Hand durch ihr Handeln in verfassungswidriger Weise in den privatwirtschaftlichen Bereich ein. Durch ihr Foto-Angebot sei sie in ähnlicher Form wie die Klagepartei und andere lokale Foto-Geschäfte Wettbewerberin im Marksegment „Passfoto-Herstellung“ geworden. Bei diesem Wettbewerb nutze die Stadt in unzulässiger Weise ihre amtliche Funktion und das ihr von den Bürgern entgegengebrachte Vertrauen aus. Dadurch komme es zu einer unzumutbaren Marktverzerrung mit dem Ergebnis einer marktbeherrschenden Position der Stadt zuungunsten der privaten Passfoto-Anbieter. Die Tatsache, dass die Stadt dieses Angebot unentgeltlich macht, sei dabei unerheblich.
Das Verwaltungsgericht mochte dieser Argumentation nicht folgen. Es stellte bei seinem Urteil darauf ab, dass das Handeln der Stadt keine wirtschaftliche Betätigung nach der Definition der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung darstelle. Vielmehr sei die Herstellung und Verwendung der Passfotos durch das Bürgeramt untrennbar mit dem Gesamtverfahren bei der zu den Aufgaben der Behörde zählenden Ausfertigung von amtlichen Ausweisdokumenten zu sehen und könne deshalb nicht als eigenständiger Handlungs-Teil mit wirtschaftlichem Charakter betrachtet werden.
Urteil v. 08.05.2015, Az. 1 K 94/14
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